Menanggapi tulisan “Tanah Hibah Pemda untuk UNESA, Bukan Untuk Diperjualbelikan”, yang ditulis oleh Pahlawan Bertopeng
SEBENARNYA saya enggan untuk menanggapi tulisan yang dibuat oleh “Pahlawan Bertopeng” (untuk selanjutnya saya akan menyebut dengan “penulis anonim”).
Dikarenakan, tulisan anonim secara terang ditujukan untuk menanggapi tulisan saya yang berjudul: “TAK LAGI SAMA : Hibah Tanah Magetan untuk UNESA Setelah Menjadi PTN-BH”, dan tulisan anonim tersebut telah diunggah di media “LAWUTV” tanggal 3 September 2026, maka saya mempunyai kewajiban moral untuk mempertanggungjawabkan gagasan saya di ruang publik.
Sebaliknya, bagaimana meminta pertanggungjawaban dari orang yang “bertopeng” dalam menyampaikan argumentasinya di ruang publik? Karena sejatinya dibalik kebebasan menyampaikan pendapat, terkandung tanggung jawab atas apa yang telah disampaikan tersebut.
Penulis Anonim Sejak Awal Mendistorsi Persoalan
Penulis Anonim sejak awal sengaja mendistorsi persoalan dengan memunculkan persoalan “baru” yang tidak saya maksudkan di dalam tulisan. Sejak awal pada bagian judul sengaja dimunculkan persoalan baru “Tanah Hibah Pemda untuk UNESA, Bukan Untuk Diperjualbelikan”.
Padahal, gagasan yang saya tulis “tidak ada yang mempersoalkan bahwa “UNESA akan memperjualbelikan tanah hibah BMD dari Pemda”. Inilah yang di dalam dunia argumentasi dinamakan dengan tehnik “memanipulasi persepsi”, dimunculkan tema baru, kemudian tema baru ini dibahas, untuk menyudutkan argumentasi seseorang, tehnik demikian sangat dekat dengan apa yang disebut dengan “straw man fallacy”.
Menariknya, PP 37/2022 sendiri tidak pernah menggunakan kata “menjual” dalam mengatur tanah UNESA. Bahasa yang dipilih pembentuk peraturan adalah “dipindahtangankan”, “dialihkan”, “dijaminkan” serta “dimanfaatkan”, Istilah-istilah tersebut mempunyai pengertian dan akibat hukum yang berbeda. Karena itu, persoalannya jangan dipersempit menjadi soal diperjualbelikan. Pemindahtanganan adalah pengalihan kepemilikan, dan tidak sekedar jual-beli, bisa berupa hibah, tukar menukar,dll.
Tanggapan penulis anonim, membawa langsung kepada pernyataan “diperjualbelikan” sesungguhnya telah mempersempit sekaligus menggeser persoalan. Pertanyaan hukumnya justru lebih mendasar: Siapa pemilik tanah tersebut setelah hibah, dalam kategori kekayaan mana tanah itu harus ditempatkan menurut PP 37/2022, yaitu; Pasal 88, Pasal 89 dan Pasal 91, serta rezim hukum mana yang kemudian berlaku terhadapnya?
Karena, terhadap Barang Milik Daerah bagi Pemda dan DPRD selain PP 37/2022 akan menyandingkannya dengan ketentuan PP Nomor 27/ 2014 tentang Pengelolaan BMN/BMD sebagaimana diubah dengan PP 28/ Tahun 2020, serta Permendagri 19/2016 tentang Pedoman Pengelolaan BMD sebagaimana diubah dengan Permendagri 7/2024.
Berhati-hati dan cermat dalam menggunakan asas lex spesialis derogate legi generali
Penulis Anonim menggunakan asas derogasi yaitu asas lex specialist derogate legi generali, dan menterjemahkannya sebagai “ketentuan yang bersifat khusus mengesampingkan ketentuan yang bersifat umum”. Di sinilah kita harus berhati-hati. Pasal 87 sampai dengan Pasal 91 terdapat dalam satu produk peraturan yang sama, yaitu PP Nomor 37 Tahun 2022 tentang Perguruan Tinggi Negeri Badan Hukum Universitas Negeri Surabaya.
Secara doktrinal, asas lex specialist, pada umumnya, digunakan untuk melakukan interpretasi apabila terdapat konflik antar dua peraturan yang sederajat (misal antara PP dengan PP, atau UU dengan UU) yang mengatur materi yang sama. Sehingga terdapat prasyarat untuk menggunakan asas ini yaitu; (1) derajat hukum yang setara, (2) materi yang diatur sama, (3) terdapat konflik atau kontradiksi.
Argumentasi yang disampaikan Penulis Anonim adalah sebagai berikut: “Pasal 87 memberikan pengaturan umum mengenai sumber kekayaan UNESA. Sementara itu, Pasal 89 dan Pasal 90 secara khusus mengatur tanah “dan bangunan” yang bersumber dari APBN atau APBD. Di sinilah berlaku prinsip lex specialis derogat legi generali: ketentuan yang bersifat khusus mengesampingkan ketentuan yang bersifat umum.
Dengan demikian, kata “hibah” dalam Pasal 87 tidak dapat digunakan sebagai dasar untuk menyimpulkan bahwa setiap tanah yang diterima UNESA melalui hibah otomatis berubah menjadi tanah yang dapat dikeloladan dialihkan secara bebas” (frase “dan bangunan” adalah tambahan dari penulis anonim sendiri yang tidak terdapat di dalam Pasal 89 PP 37/2022)
Tulisan saya tidak menyimpulkan “bahwa setiap tanah yang diterima UNESA melalui hibah otomatis berubah menjadi tanah yang dapat dikelola dan dialihkan secara bebas”. Kalimat ini merupakan argumentasi pendukung yang dibangun oleh penulis anonim untuk menguatkan argumentasi awal yang telah didistorsikannya.
Sekarang mari kita ikuti penerapan lex spesialis ala penulis anonim.
Pertama; salah satu syarat memakai asas lex spesialis harus terdapat kontradiksi antar norma, mari kita telaah dimana terdapat kontradiksi/konflik norma mulai Pasal 87-91 PP 37/2022 dibawah ini?
Di sinilah kita harus berhati-hati.
Pasal 87 menerangkan dari mana kekayaan UNESA dapat berasal.
Kekayaan UNESA dapat berasal dari kekayaan awal, hasil pendapatan UNESA, bantuan atau hibah dari pihak lain, serta sumber lain yang sah.
Setelah itu, Pasal 88, Pasal 89, Pasal 90 dan Pasal 91 mengatur secara lebih spesifik status serta akibat hukum terhadap kekayaan tertentu, khususnya tanah.
Jadi Pasal 87 tidak perlu “dikesampingkan” agar Pasal 89 dapat berlaku. Demikian juga Pasal 89 tidak menghapus keberadaan Pasal 87. Keduanya dapat dibaca secara harmonis. Jika ketentuan Pasal 87 dikesampingkan, maka pijakan/dasar pengakuan untuk “tanah hibah” sebagai salah satu asal kekayaan UNESA menjadi tidak ada. Pasal 87 berbicara mengenai sumber kekayaan, sedangkan Pasal 89 dan Pasal 91 menentukan status hukum tanah berdasarkan karakteristik sumber perolehannya.
Menurut saya, hubungan antar pasal tersebut terlebih dahulu harus dibaca menggunakan penafsiran gramatikal dan sistematis. Kita membaca apa yang dikatakan oleh masing-masing pasal, kemudian menempatkannya dalam keseluruhan struktur pengaturan kekayaan UNESA.
Kedua; Penulis anonim menyatakan, “untuk memahami persoalan ini, hal pertama yang harus dilihat adalah dari mana tanah tersebut berasal. Tanah yang merupakan milik pemerintah daerah pada dasarnya merupakan Barang Milik Daerah (BMD). Aset tersebut berkaitan dengan kekayaan daerah dan perolehannya bersumber dari keuangan daerah, termasuk APBD.”
Permasalahannya, bagaimana kalau tanah tersebut ternyata “berasal dari eks tanah bengkok Desa”?, atau hasil sumbangan dari pihak lain ? Argumen a contrario; bagaimana jika tanah yang diperoleh Pemda tanpa mengeluarkan anggaran dari APBD? Apakah termasuk dalam kategori “bersumber dari APBD”?
Justru arti frasa “bersumber dari APBD” inilah yang harus diperdebatkan dan dibuktikan.
BMD Tidak Sama dengan “Bersumber dari APBD”. Inilah menurut saya bagian paling penting dari seluruh perdebatan ini.
Pasal 89 ayat (1) PP 37/2022 menyatakan bahwa tanah yang diperoleh UNESA setelah penetapan kekayaan awal dan bersumber dari APBN merupakan Barang Milik Negara (BMN), sedangkan tanah yang bersumber dari APBD merupakan Barang Milik Daerah (BMD).
Mari kita perhatikan dengan cermat pilihan kata pembentuk peraturan. Pasal tersebut tidak mengatakan: “Tanah yang berasal dari Pemerintah Daerah merupakan Barang Milik Daerah.” Tidak pula dikatakan: “Setiap tanah yang sebelumnya berstatus BMD tetap merupakan BMD.”
Yang digunakan adalah frasa: “bersumber dari APBD”. Frasa ini tidak boleh dianggap tidak mempunyai arti. Pertanyaannya kemudian: apakah seluruh Barang Milik Daerah selalu “bersumber dari APBD”? Jawabannya jelas: tidak.
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara. Pasal 1 angka 11 mendefinisikan: “Barang Milik Daerah adalah semua barang yang dibeli atau diperoleh atas beban APBD atau berasal dari perolehan lainnya yang sah.” PP Nomor 27/ 2014 tentang Pengelolaan BMN/BMD sebagaimana diubah dengan PP 28/ Tahun 2020, menyatakan hal yang sama.
Dengan demikian terdapat setidaknya dua kanal yang menyebabkan suatu barang menjadi BMD: Pertama, barang dibeli atau diperoleh atas beban APBD. Kedua, barang berasal dari perolehan lainnya yang sah.
Permendagri 19/2016 tentang Pedoman Pengelolaan BMD sebagaimana diubah dengan Permendagri 7/2024 pada Pasal 6, kemudian menjelaskan apa yang dimaksud dengan “perolehan lainnya yang sah”, yaitu; barang yang diperoleh dari hibah/sumbangan, pelaksanaan perjanjian atau kontrak, ketentuan peraturan perundang-undangan, putusan pengadilan yang berkekuatan hukum tetap, serta barang yang diperoleh kembali dari hasil divestasi penyertaan modal daerah.
Di sinilah menurut saya, argumentasi penulis anonim terlalu cepat melakukan lompatan. “Tanah tersebut milik Pemda. Karena milik Pemda berarti BMD. Karena BMD kemudian dianggap bersumber dari APBD. Karena dianggap bersumber dari APBD maka otomatis masuk kategori Pasal 89. Karena masuk Pasal 89 kemudian diberlakukan Pasal 90 dan disimpulkan tidak dapat diperjualbelikan.
Dengan demikian, jika terdapat norma yang masih perlu diinterpretasikan janganlah terburu-buru ketentuan tersebut dipergunakan untuk mengesampingkan norma yang lain.
Apakah tanah tersebut benar-benar “bersumber dari APBD”? Bagaimana Jika Tanah Itu Berasal dari Eks Tanah Bengkok Desa?
Pertanyaan ini bukan permainan kata dan sangat menentukan konstruksi hukumnya.
Sebagai contoh; bagaimana, misalnya ternyata tanah yang dihibahkan berasal dari eks tanah bengkok yang diperoleh Pemda dengan sebuah penetapan Bupati (BMD yang perolehannya berdasar ketentuan peraturan perundang-undangan), dan tanpa menggunakan anggaran dari APBD.
Sebuah tanah dapat berstatus BMD tanpa pernah dibeli atau diperoleh dengan beban APBD. Maka, tanah ini termasuk di dalam kategori “tanah yang tidak bersumber dari APBD” dan tidak termasuk di dalam kategori Pasal 89.
Sehingga, jika benar tidak termasuk kategori Pasal 89, maka ketentuan Pasal 91 ayat (3) berlaku, yaitu merupakan “Tanah yang diperoleh dan dimiliki oleh UNESA selain tanah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 88 dan Pasal 89, dapat dialihkan kepada pihak lain setelah mendapatkan persetujuan MWA”.
Permasalahan Interpretasi yang lain adalah;
Pada Pasal 89 ayat (1) huruf b, Kekayaan berupa tanah yang diperoleh UNESA setelah penetapan kekayaan awal, bersumber dari APBD merupakan BMD, yang selanjutnya ditatausahakan oleh gubernur atau bupati/wali kota sesuai dengan kewenangannya. Pasal 90 ayat (5) menyatakan BMD berupa tanah tersebut dalam penguasaan UNESA dapat dimanfaatkan oleh UNESA setelah mendapat persetujuan gubernur atau bupati/wali kota sesuai dengan kewenangannya.
Dengan gambaran di atas jelas bahwa; jika memakai kontruksi Pasal 89, yaitu tanah yang bersumber dari APBD maka “tidak terjadi perpindahan kepemilikan”, tetapi hanya penyerahan pengusaan dan pemanfaatan dari Bupati kepada UNESA.
Sedangkan, pada PP 27 Tahun 2014 tentang Pengelolaan BMN/BMD sebagaimana diubah dengan PP 28 Tahun 2020, mendefinisikan “hibah” sebagai: “pengalihan kepemilikan barang” dari Pemerintah Pusat kepada Pemerintah Daerah, dari Pemerintah Daerah kepada Pemerintah Pusat, antar-Pemerintah Daerah, atau dari Pemerintah Pusat/Pemerintah Daerah kepada pihak lain, tanpa memperoleh penggantian.
Ini berarti secara hukum “hibah tidak boleh dipahami” hanya sebagai penyerahan penggunaan atau pengelolaan. Kalau Pemda hanya menyerahkan penggunaan tanah tetapi “kepemilikannya tetap pada Pemda”, instrumen hukumnya “bukan hibah”. Di dalam pengertian rezim BMD, bisa dalam bentuk pinjam pakai atau bangun serah guna, dimana baik pada pinjam pakai atau bangun serah guna penggunaannya berpindah, namun kepemilikan tetap Pemda.
Jika Pemda hanya bermaksud agar tanah tetap menjadi BMD tetapi digunakan atau dikuasai UNESA, konstruksi demikian sangat dekat dengan Pasal 89 jo. Pasal 90 PP 37/2022: tanah tetap BMD, ditatausahakan oleh Bupati, dan berada dalam penguasaan UNESA, tidak ada pengalihan kepemilikan tanah, tidak dapat dipindahtangankan dan tidak dapat dijaminkan kepada pihak lain
Sehingga, jika tanah “bersumber dari APBD merupakan BMD” sesuai Pasal 89; yang demikian “bukan hibah” dan berdasar Pasal 87 PP 37/2022 termasuk kekayaan UNESA yang berasal dari “sumber lain yang sah”. Sekali lagi inilah mengapa Pasal 87 tidak dapat dikesampingkan oleh Pasal 89.
Demikian banyak yang perlu diinterpretasikan dan sekali lagi, jika terdapat norma yang masih perlu diinterpretasikan janganlah terburu-buru ketentuan tersebut dipergunakan untuk mengesampingkan norma yang lain, dan dengan mudah menyatakan ketentuan khusus mengesampingkan ketentuan umum.
Penghapusan BMD Bukan Sekadar Persoalan Administratif
Saya juga kurang sependapat apabila penghapusan dari daftar BMD hanya dipandang sebagai tindakan administratif yang tidak mempunyai relevansi terhadap perubahan status kepemilikan.
Didalam tulisannya, penulis anonim menyatakan,” Penghapusan dari daftar inventaris lebih merupakan konsekuensi administratif dari proses pengalihan pengelolaan aset. Ia tidak otomatis menghapus sejarah dan sumber perolehan aset tersebut. “
Benar bahwa penghapusan dari daftar BMD sendiri tidak otomatis membuktikan bahwa seluruh proses pengalihan telah sah. Tetapi juga terlalu sederhana apabila dikatakan bahwa penghapusan hanya merupakan proses administratif yang tidak mempunyai hubungan dengan akibat hukum pemindahtanganan.
Dalam pengelolaan BMD, apabila pemindahtanganan melalui hibah telah dilakukan secara sah, penghapusan dari daftar barang merupakan konsekuensi dari “tidak lagi dimiliki” oleh Pemerintah Daerah.
Panjang dan banyak gagasan yang harus disampaikan kali ini. Itulah mengapa sejak awal saya mengatakan Pemerintah Daerah dan DPRD harus melakukan Legal Due Diligence sebelum mengambil keputusan. Berkonsultasi dan berkoordinasi dengan pihak-pihak terkait, dan jika diperlukan; meminjam istilah dari Pak Ndul, bekerja sama dengan “ahlinya ahli”, “intinya inti”, ….. “core of the core”, (melalui kanal YouTubenya WAGU-Waton Guyon). *
Ditulis oleh: Pangajoman, Pelukis dan Pecinta Keris.
